Privatização da ANA, Acessibilidade Aérea a Portugal e Competitividade da Oferta de Turismo


Este Post é apoiado pelo Documento de Trabalho “FALTA”.

No Documento estão explicadas e/ou justificadas as afirmações do presente Post.

Por razões independentes da nossa vontade, o Documento de Trabalho só estará disponível a 10 de Julho de 2012 – apresentamos as nossas desculpas.


Enquadramento


Þ     Desequilíbrio no Programa do Governo
O Programa do Governo prevê:

·          articular as privatizações da TAP ANA,

·          a TAP deve manter a imagem de “companhia-bandeira” e o hub (1) do aeroporto de Lisboa

·          a ANA implica o “redesenho e reenquadramento regulatório do sistema aeroportuário” e o Governo ponderar “a transferência dos aeroportos da Madeira e dos Açores para a respectiva tutela”.

Ao garantir a Imagem e o Hub da TAP, o Governo parece considerar o interesse do País, e não do mero encaixe financeiro. Dito isto, não podemos excluir a hipótese de vir a privilegiar o encaixe.

O Programa do Governo não reconhece nem garante o essencial. A Rede Aeroportuária gerida pela ANA (2) desempenha papel central na conjugação da Competitividade

·          da Acessibilidade Aérea a Portugal (3), pela sua relação com as Companhias Aéreas,

·          da Oferta de Turismo do País, no exercício da sua «actividade exportadora».

Þ     Cinco Temas Que Todos Nós e o Governo Não Podemos Ignorar
São cinco os temas que Todos Nós e o Governo não podemos ignorar:

·          Importância da Rede Aeroportuária para a Acessibilidade Aérea ao País e desta para a Competitividade do Turismo Receptor,

·          Avaliar o realismo, sustentabilidade e exigências do hub da TAP no Aeroporto de Lisboa,

·          Na Privatização da ANA, clarificar “O que se Privatiza, Porque se Privatiza, Para Que se Privatiza e Como se Privatiza”?

·          Transparência na Gestão Aeroportuária,

·          Regulação Económica e da Qualidade de Serviço da Rede Aeroportuária.

Þ     Entrar Num Mundo Novo
TAP e ANA serão vendidas a empresas internacionais, de grande dimensão, com uma corporate culture própria e exigências de competitividade diferentes das da TAP e ANA.  

Mais do que uma vaga “diminuição da presença do Estado na Economia”, a privatização altera significativamente valores e funcionamento de cinco mundos, mais ou menos protegidos até agora:

·          o de muitos dos gestores e outros trabalhadores da TAP e ANA,

·          o do Sistema Politico e Administrativo do Transporte Aéreo em Portugal,

·          o da Iniciativa Privada, com a sua zona de conforto na relação com os dois mundos anteriores,

·          o da (falta de) Transparência na Gestão Aeroportuária,

·          o da Regulação Económica e de Qualidade de Serviço na Rede Aeroportuária.

Þ     Nova Dimensão da Transparência e Regulação
A força e homeostasia do Sistema Politico Administrativo do Transporte Aéreo habituou-nos a Gestão Aeroportuária caracterizada por

·          respeito limitado das  Recomendações da ICAO (4) sobre Transparência,

·          quase inexistente Regulação Económica e da Qualidade de Serviço da Rede Aeroportuária.

As Privatizações da TAP e ANA alteram dramaticamente esta situação, porque o Estado só pode defender o interesse público, se

·          impuser Transparência na Gestão Aeroportuária,

·          sujeitar a Rede Aeroportuária a Regulação Económica e de Qualidade de Serviço forte e a cargo de Instituição capaz de a implementar.


a)Funções da Rede Aeroportuária


Þ     Prioridade ao Turismo Receptor e às Transferências de Recursos do Exterior
Dada a situação geográfica de Portugal e da Prioridade dada ao Turismo Receptor no sentido lato de incluir Turismo Residencial e Imigração de Reformados (http://sergiopalmabrito.blogspot.pt/2012/05/o-algarve-as-sextas-20120427-esta-la-e.html), o Governo deve definir como função prioritária da Rede, e daí tirar as devidas consequências, o garantir uma Acessibilidade Aérea fácil, segura e competitiva a Portugal por

·          não residentes ou reformados imigrantes, estrangeiros ou portugueses, que vêm a Portugal em lazer ou negócios ou em Portugal residem, e que financiam as despesas de estadia ou residência, por Transferência de Recursos do Exterior.

No respeito desta prioridade, a Gestão da Rede Aeroportuária tem duas dimensões:

·          a mais importante já foi referida no comentário sobre o Programa do Governo: juntamente com as Companhias Aéreas e Oferta de Turismo, a Rede Aeroportuária é parte fundamental de um triplo «jogo win/win/win», de que depende a Competitividade da Oferta Final nos Mercados do Turismo,

·          no Marketing Mix desta Oferta Final, é parte do Produto, instrumento da sua Promoção, canal de Distribuição e factor da Segmentação Geográfica do Marketing Estratégico (a Procura forma-se na catchment area dos aeroportos de partida dos turistas).

Þ     Prestar Serviços a Outros Tipos de Viajantes: Sinergias e Conflitos
Não ignoramos, antes sublinhamos, a importância dos serviços prestados pela Rede Aeroportuária a outros tipos de viajantes:

·          viagens profissionais ao estrangeiro, por residentes em Portugal,

·          ligação com as Regiões Autónomas,

·          passageiros em trânsito, no hub operado pela TAP,

·          viagens de lazer, ao estrangeiro, por residentes em Portugal.

Entre as exigências do Turismo Receptor e de cada um destes tipos de viajantes, há Sinergias a explorar e Conflitos a gerir, no respeito de uma prioridade (5):

·          sempre que haja conflito de interesse entre as exigências dos outros tipos de viajantes e o do Turismo Receptor, as deste têm prioridade.

Na realidade, o único caso relevante de tensão/conflito de interesses tem a ver com a operação do hub da TAP e é analisado no ponto seguinte.

b)Articulação das Privatizações da TAP e ANA = Importância do Hub de Lisboa

Þ     Tarde Demais?
Temos a perfeita consciência de duas realidades:

·          levantamos questões que já deviam ter sido avaliadas por Instituição Independente “de primeira linha”, de modo a criar um consenso aberto sobre o que o Governo vai decidir,

·          chegamos à véspera da decisão do Governo (Troika oblige, esperamos que nunca numa espécie de “Venda do BPN 2”) e continuamos a dirimir argumentos não quantificados e a levantar questões que não podem ser ignoradas como têm sido.

Esta “Avaliação Independente por instituição de 1ª linha” deve incidir, sem que a lista seja exaustiva, sobre

·          importância do hub para a TAP (sem ele “a TAP acabou”), que Fernando Pinto considera “o maior atractivo da TAP”, a partir do qual “domina o mercado do Atlântico Sul. Todos os que se aproximam da empresa é por causa disso” (3),

·          Lisboa ser uma Vantagem Comparativa do hub, pois “não é possível replicar o hub aqui ao lado”,

·          importância do hub da TAP na Economia Portuguesa e da TAP como “maior exportadora portuguesa”,

·          da saída do hub de Lisboa e consequente redimensionamento da TAP, cenário que não podemos excluir e devemos analisar.

Sem esta Avaliação, a opinião de Fernando Pinto é informação útil, mas fornecida por parte interessada.

Þ     Articulação das Privatizações e Cultura Dominante
Ao referir o calendários das Privatizações da TAP e ANA, o Ministro Vítor Gaspar explicita o significado da Articulação das Privatizações:

·          O objectivo é que os candidatos à ANA, empresa cuja privatização gerará uma receita muito maior para o Estado do que a da TAP, já tenham um "rascunho" do que acontecerá à TAP, que é a maior cliente da ANA (7).

Na cultura dominante, garantir o hub da TAP em Lisboa vai para além do encaixe suplementar que o tráfego gerado justifica na Privatização da ANA. Lembramos dois dos argumentos adicionais:

·          a ambição do discurso, mais do que estratégia e acção, de Portugal ser Plataforma de Ligação Tricontinental,

·          interesse e orgulho do País em relação a Espanha, evitando que Madrid passe a ser o aeroporto de muitos voos intercontinentais que, actualmente, partem e chegam a Lisboa.

Na cultura dominante, esta é uma Visão Sistémica, que se sobrepõe à prioridade, meramente Sectorial, da nossa proposta. Salvo o devido respeito, o realismo da nossa proposta tem visão mais larga do que a captura da palavra «sistémico» pela cultura dominante.

Þ  Exigências do Hub da TAP no Aeroporto da Portela  
Ao exigir a manutenção do hub, o Governo fica obrigado a garantir, ao comprador da TAP, condições para a sua operação eficiente no Aeroporto da Portela, a médio e longo prazo.

Mais tarde ou mais cedo, não é possível ultrapassar um estrangulamento do sistema:

·          42 aviões/hora, transportando, em média, à volta de uma centena de passageiros.

 A proposta do Portela+1 visa desviar para aeroporto menos competitivo (Montijo?) parte da procura de slots na Portela, o que permite à defesa do hub “matar dois coelhos com uma cajadada”:

·          garante a operação eficiente do hub da TAP,

·          enfraquece a concorrência que as Low Cost fazem aos voos intra-europeus da TAP.

A partir daqui, damos dois exemplos de questões a levantar:

·          o “expulsar” para Aeroporto menos competitivo companhias com o potencial de crescimento de tráfego, como é o caso da Ryanair, aumenta ou diminui a Competitividade da Oferta de Turismo de Lisboa e sua Cintura Turística?  

·          pode o Governo dar prioridade ao hub da TAP na Portela e garantir o seu crescimento, indo ponto de inviabilizar o crescimento de outras companhias, que representam mais turistas para a Oferta de Lisboa e sua Cintura Turística?

Eis exemplos da importância da Transparência da Gestão dos Aeroportos, da Regulação Económica e de Qualidade de Serviço da Rede Aeroportuária e da possível intervenção da Autoridade da Concorrência.

Þ     Quais as Fraquezas do Hub de Lisboa?
Face à eficiente Comunicação da TAP, há um questionar informal da sustentabilidade do hub. Este questionar tem origem numa dúvida, que não podemos ignorar:

·          estamos ou não a privilegiar uma realidade económica conjuntural (o hub), em detrimento da Acessibilidade Aérea, de que depende a Competitividade da Oferta de Turismo?

Goste-se ou não, questionar não ofende e é a conversar que nos podemos entender. Antes da abertura do debate que se impõe, listamos fraquezas apontadas ao hub da TAP e que nos foram comunicadas informalmente:

·          o crescimento da TAP assenta em acordos bilaterais frágeis e de difícil manutenção quando aparecer um operador mais forte no mercado (caso da LAN/TAM),

·          o crescimento da TAP tem permitido acalmar as “corporações” internas, que alimenta, o que é impossível em período de recessão,

·          o hub perderá clientes com a concorrência crescente de voos directos (nomeadamente, para Brasil e Angola), a partir dos grandes hubs europeus,

·          na ausência de Vantagem Comparativa de Lisboa, as limitações da procura que tem origem ou destino em Portugal são ponto fraco, 

·          manter o hub da TAP não depende só de nós, mas sim do  comprador – do IAG à LAN/TAM, passando pela Avianca, a opção Madrid pode ser forte.

 Quem viver, verá. Não deve ser preciso viver muito – antes do fim do ano, temos uma primeira ideia do futuro do hub da TAP. Mesmo que o Governo, na pior tradição do País, queira escamotear factos, o comprador poderá não poder (caso do IAG, pela regulação que está submetido) e a União Europeia ainda garante a concorrência.

Þ     Sinergias e Conflitos Entre Hub da TAP e Oferta de Turismo
O elencar de argumentos está gasto e não conduz a nada de positivo, enquanto não tiver lugar a Avaliação Independente que propomos. Para além do impacte positivo sobre a Economia Portuguesa, o tráfego do hub

·          viabiliza ligações intra-europeias, que trazem turistas a Lisboa,

·          permite, nas ligações intercontinentais, stop overs em Lisboa e viagens ponto a ponto.

Os conflitos correntes têm a ver com a limitação de acessos à pista, dificuldades operacionais do hub e concorrência Low Cost/Hub por utilização de instalações e serviços em “horas críticas”.

O conflito maior tem a ver com a progressiva deslocalização de tráfego Low Cost para o Aeroporto menos competitivo, com prejuízo da Competitividade da Acessibilidade Aérea à Oferta de Turismo de Lisboa.

No limite de uma situação de stress, Portugal

·          pode viver sem a TAP,  “companhia de bandeira” e seu hub,

·          não dispensa uma rede aeroportuária eficiente e competitiva, ao serviço do Turismo Receptor.

Recusamos considerar esta situação de stress, ou discutimos o cenário alternativo em que um dia podemos ter de viver?

c)Sobre a Substância da Privatização da ANA SA

c.1.O que se Privatiza, Porque se Privatiza e Para Que se Privatiza

Þ     O Que se Privatiza?
O Governo privatiza a empresa Concessionária da gestão de uma Rede Aeroportuária. Para além de aspectos financeiros e jurídicos, o valor da empresa tem a ver com

·          o conjunto de aeroportos que integram a Rede,

·          as Bases e o conteúdo do Contrato de Concessão.

As Bases e o Contrato são analisadas no “Como se Privatiza”. Explicitamos o que nos parece ser o caso das Regiões Autónomas.

*Esclarecimento Sobre os Aeroportos das Regiões Autónomas
O Programa do Governo prevê ponderar “a transferência dos aeroportos da Madeira e dos Açores para a respectiva tutela.”. Ignoramos o que já tenha sido ponderado, mas não podemos ignorar temas a ponderar.

Há uma definição política que condiciona o resultado da ponderação:

·          o investimento e o funcionamento das infra-estruturas que garantem o acesso aéreo entre as Regiões Autónomas e o Continente são da responsabilidade da Republica ou das Regiões?

Até agora, a Subsidiação Cruzada de Aeroportos e a Falta de Transparência, no seio da Rede explorada pela ANA, tem permitido que esta financie

·          o Investimento e o Deficit Estrutural do funcionamento de Aeroportos da Região Autónoma dos Açores,

·          o Investimento no Aeroporto do Funchal, com uma dívida de cerca de 200 milhões de euros, e o Deficit Estrutural do Aeroporto de Porto Santo.

A Privatização da ANA obriga a

·          definir se a rede inclui ou não estes Aeroportos,

·          explicitar estes “custos escondidos”, que fazem da ANA um instrumento de transferência de recursos entre a República e as Regiões Autónomas.

É pouco provável que futuros accionistas da ANA aceitem uma situação confusa.

Þ     Privatizar a ANA – Porquê?
No ponto sobre Investimento Directo Estrangeiro, o Programa do Governo propõe:

·          “A captação do investimento directo estrangeiro, quer para projectos de raiz, quer para aquisições e fusões, afigura-se essencial para o aumento das exportações, geração de emprego e melhoria da competitividade nacional.”.

Recentemente, Vítor Gaspar completa esta proposta:

·          "Para além das consequências benéficas para o funcionamento da economia e para a redução do endividamento público, as privatizações têm contribuído para a abertura da economia ao exterior permitindo criar um ambiente mais concorrencial com reflexos positivos sobre a competitividade." (8).

Se considerarmos os projectos antecedentes de Privatização Parcial (os de 1995/1999 e 2005/2011, mais o da ANA ligada ao Novo Aeroporto de Lisboa, a partir de 2005) devemos questionar-nos:

·          sem a força extra do Memorando de Entendimento e o objectivo de € 5.5 mil milhares de Receitas na Dívida Externa, a Privatização Total de uma ANA rentável teria mesmo lugar?

Em nossa opinião, quase de certeza que não, pois, apesar do apregoado neoliberalismo do Governo,

·          a homeostasia do sistema de interesses dominante impediria uma perturbação tão importante como é a Privatização Total da ANA.

Na realidade, privatizamos a ANA porque porque temos de diminuir a Dívida Pública e (um grande “e”!) porque o Memorando de Entendimento o impõe.

Þ     Privatizar a ANA – Para Quê?
A privatização da ANA pode contribuir para realizar quatro fins:

·          por via de uma maior eficiência e produtividade, aumentar a Competitividade da Acessibilidade Aérea a Portugal, em ligação directa com a da Oferta de Turismo,

·          menos “gordura” do Estado, na economia e sociedade do País”, e minimização do Sistema Politico Administrativo do Transporte Aéreo,

·          valorização da Transparência da Gestão Aeroportuária,

·          o Estado concentrar-se na Regulação Económica e de Qualidade de Serviço da Rede Aeroportuária.

Pela sua importância, o primeiro Fim deve ser traduzido em Objectivos Quantificados a atingir.

c.2.“como se privatiza a ANA?”

Þ     Politics e Policies
“Como se privatiza a ANA” diz-nos muito sobre Governo/Oposição e Sociedade Civil.

No caso do Governo/Oposição, temos exemplos claros de um dos maiores problemas da governance do País:

·          os dois maiores Partidos Políticos mostram como a sua intervenção é dominada pela Politics e ausência de Policies: o que deveria ser objecto de uma Policie consistente é objecto de posições contraditórias, em função do contexto político do momento.

Þ     Ausência e Proposta do Contrato de Concessão
Entre 1979 e a actualidade, a Gestão Aeroportuária vive duas situações anómalas:

·          desde 1979, a relação entre o Estado e a ANA (EP e SA) não é formalizada pelo que a ICAO designa por Charter, instrumento base da Transparência na Gestão Aeroportuária,

·           desde 1998, a Concessão entre o Estado e a ANA SA não é formalizada por Contrato, o que reforça a Falta de Transparência e as boas práticas legais.

Em 2010, confrontado com a Privatização Parcial da ANA SA, no quadro da construção do Novo Aeroporto de Lisboa, o Governo minoritário do PS

·           “Aprova as bases da concessão do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil, compreendendo o estabelecimento, o desenvolvimento, a gestão e a manutenção das infra-estruturas aeroportuárias dos aeroportos de Lisboa, do Porto, de Faro, de Ponta Delgada, de Santa Maria, da Horta, das Flores e do Terminal Civil de Beja, bem como de novos aeroportos, incluindo o novo aeroporto de Lisboa” (9).

Em 12 de Maio de 2010, um grupo de Deputados do PSD pede a Apreciação Parlamentar deste Decreto-Lei (10). Citamos parte das intervenções do Secretário de Estado Adjunto Paulo Campos e do Deputado Jorge Costa (PSD).

Þ     Contrato de Concessão: Quando o Partido Socialista Defende o Que Não Fez
O Secretário de Estado Adjunto, das Obras Públicas e das Comunicações (Paulo Campos) faz magnífica defesa da importância do Contrato de Concessão, esquecendo que

·          a sua inexistência dura desde 1998 (criação da ANA, SA) e é sobretudo da responsabilidade de Governos do Partido Socialista.

Paulo Campos refaz a virgindade perdida do PS, ao ser o maior defensor do Contrato de Concessão:

·           “O que estamos a fazer neste momento é a atribuir o contrato de concessão, perante uma concessão já atribuída anteriormente, para definir os direitos e as obrigações da concessionária.

Ao impedir o avanço deste Decreto-Lei [o PSD] está a pôr-se em causa um acto fundamental de transparência, que é a definição destes direitos e obrigações,”.

Þ     Privatizar a ANA “em bloco”: Quando o PSD Promove o Que Violentamente Criticou
Ainda durante o debate, a crítica fundamental do PSD é feita ao modelo da Privatização da ANA SA “em bloco”:

·          “o modelo para o qual as Bases agora aprovadas apontam, ao definir uma privatização em bloco, vai no sentido de impedir a livre concorrência entre os aeroportos do País.

Tal opção afigura-se desaconselhável desde logo quer pela concentração deste importante activo estratégico em matéria de defesa nacional nas mãos de um único grupo privado, quer porque em caso de insucesso empresarial se poderá ver afectada de uma só vez toda a rede aeroportuária.”.

A intervenção termina com pedido firme [o sublinhado é nosso]:

·          “Por isso, porque o modelo proposto não é claro ao criar uma concentração que poderá durar até 50 anos, ampliando desequilíbrios e perturbações no desenvolvimento da rede aeroportuária nacional e alienando a oportunidade de estabelecimento de uma rede moderna e concorrencial, o PSD proporá a revogação do presente diploma.”.

Em 2012, o PSD está convertido às virtudes da Privatização da ANA SA “em bloco” e ocupado a refazer a sua virgindade.

Þ     Sociedade Civil e Propostas Sobre Privatização
A proposta de “articulação” das Privatizações da TAP e ANA dá lugar a “ideias de modelos de negócio” mais precisas sobre a forma que esta articulação deve assumir:

·          a TAP dever "ser uma empresa de bandeira, com características portuguesas",

·          venda a duas empresas do mesmo país,

·          venda a empresas que tenham condições para manter o hub,

·          venda das duas empresas a uma só entidade.

Estas Ideias de Modelos de Negócio vão para além da “articulação”, proposta pelo Governo, e são exemplo de reacções ao Entrar Num Mundo Novo:

·          uma primeira posição face às “exigências de competitividade diferentes das da TAP e ANA”, a Sociedade Civil é perturbada na sua zona de conforto, que pretende manter -  vai ter de deixar o mundo existente, antes de se adaptar, com sucesso, ao mundo novo.

Será excelente para o País, se as Privatizações criarem um novo patamar de exigência e competitividade na relação da Iniciativa Privada com a TAP e ANA privatizadas.

 d)Transparência na Gestão Aeroportuária – do quase esquecimento
     a prioridade

Þ     Natureza e Substância da Transparência
Duas observações imediatas:

·          “transparência” tem a ver com informação das partes interessadas e responsabilização/avaliação de quem exerce poder politico, administrativo ou empresarial público – não tem a ver com corrupção;

·          a responsabilidade política da falta de transparência na Gestão Aeroportuária concessionada à ANA é da Assembleia da República e do Governo, e não da empresa que se limita a funcionar no seio do sistema.

Þ     Nova e Fundamental Importância da Transparência na Gestão Aeroportuária
Designamos por Sistema Politico/Administrativo do Transporte Aéreo, o sistema em que

·          o Estado define a política, é proprietário de instalações, seu utilizador, administração pública, regulamentador e fiscalizador, accionista, fiscal e gestor de empresas, concorrente de si próprio (na Grounforce e Portway), regulador e regulado, concedente e concessionário.

Com mais ou menos perturbações, a Gestão Aeroportuária funciona no seio deste Sistema, marcado pela Falta de Transparência – apesar do Relatório Anual da ANA SA nos informar sobre as despesas com o telemóvel do Presidente do Conselho de Administração.

A Privatização da TAP e ANA dão uma Nova e Fundamental Importância à Transparência na Gestão Aeroportuária, pois

·          o Estado (do Governo ao Tribunal de Contas) tem de escrutinar a realização dos Fins e o atingir dos Objectivos que justificam a Privatização da ANA, Concessionária da Rede Aeronáutica,

·          o Regulador reforçado e forte tem dispor de elementos que permitam a sua intervenção,

·          sem basismos, os Utilizadores e a “community at large” devem ter uma participação mais activa na Gestão Aeroportuária.

Com as Privatizações da TAP e ANA, a Transparência é importante e indispensável.    

Þ     Propostas da ICAO – International Civil Aviation Organization
A ICAO é a primeira a reconhecer que as suas propostas 

·          “differ in status from the Chicago Convention in that an ICAO Contracting State is not legally bound to adhere thereto”,

·          “States are morally committed to follow them”, o que diz muito sobre o respeito com que são implementadas.

Recomendamos a sua leitura, consulta ou mera “vista de olhos”, de modo a difundir uma maior noção da importância, na Gestão Aeroportuária, da Transparência e da Economic Oversight e Economic Regulation [ver a seguir].

Þ     Propostas da ICAO Aplicáveis a Situações Concretas da Rede Aeroportuária Gerida Pela ANA SA
*Representação no Conselho de Administração. A ICAO recomenda que o Conselho de Administração (“board”) inclua “representatives of the community at large” (11). A recomendação vale mais, se considerarmos que as referências a interesses de outras partes são, quase sempre, limitadas aos “users” (companhias aéreas e similares). Esta recomendação vale para a ANA privatizada.

*Subsidiação Cruzada de Aeroportos. Esta é uma característica fundamental do modelo de gestão da Rede Aeroportuária gerida pela ANA SA. A ICAO recomenda:

·          “transparent accounts, published on regular basis, should enable costs, revenues and subsidies and cross-subsidies to be clearly identified”,

·           “in cases where cross-subsidization within a national network is applied, than full transparency is necessary”.

*Modelo de Single Till. O Governo consagrou o modelo de “single till” em uso na ANA, no qual as Receitas Aeronáuticas e Não Aeronáuticas são consideradas em conjunto. A ICAO recomenda [o sublinhado é nosso]:

·          “At airports where non-aeronautical revenues are generated, and are taken into account when calculating aeronautical charges […], there should be no differentiation between the income and costs from the two sources. Subsidization of user charges should not be regarded as a substitute for bearing down operating costs.”.

Como controlar que o “subsidio” às Taxas Aeroportuárias pelas Receitas Não Aeronáuticas não cobre ineficiência na redução de custos da operação aeronáutica?

*Key Performance Areas. Já na fronteira entre a Transparência e a Regulação, a ICAO recomenda, en Performance management: “Consistent with the form of economic oversight adopted, States should ensure that providers develop and implement appropriate performance management systems that include:

i) Defining performance objectives with the purpose, as a minimum, to continuously improve performance in four key performance areas (KPAs), i.e. safety, quality of service, productivity and cost-effectiveness, […]

ii) Selecting and reporting at least one relevant performance indicator and its target for each of the KPAs selected;

iii) Using the results to evaluate and improve performance; and

iv) Undertaking consultations with users and other interested parties to achieve a mutual understanding and consensus, where appropriate, on performance objectives, level of performance targets and plans to achieve the targets.”.

A citação é longa, mas dá uma ideia do tipo de relação a criar com a ANA privatizada.

*Transparência em geral. A proposta de Transparência é reforçada a propósito de outras áreas, de que destacamos:

·          “Determining the Cost Basis for Charging Purposes

·          “Charges on Air Traffic and their Collection”.

e)Regulação Económica e da Qualidade de Serviço da Rede
   Aeroportuária, gerida pela ANA privada

 e.1.Aspectos Gerais

 Þ     Introdução
Nesta área, nada de relevante e positivo acontecerá, se não houver forte empenho do Governo, Administração e Sociedade Civil, com destaque para a CTP – Confederação do Turismo Português. Importa sublinhar que, se nada ocorrer, TAP e ANA privatizadas estarão numa situação de grande liberdade de decisão.

Nos EUA, há exemplo marcante do que afirmamos. Em 1977, o Presidente Carter nomeia Alfred Khan, professor da Universidade de Cornell, Presidente da CAB – Civil Aeronautics Board. O apoio do Presidente Carter e a liderança de Khan são determinantes para a aprovação do Airline Deregulation Act em Outubro de 1978. Graças a esta decisão, o Transporte Aéreo e as nossas vidas passaram a ser diferentes e melhores.

Para inspirar a Supervisão/Regulação, em Portugal, damos o exemplo de Deregulation nos EUA – o que interessa sublinhar é o apoio político, o ímpeto da Administração e a capacidade visionária do futuro.

 Possa este exemplo inspirar Portugal.

Þ     Ter em Conta a Realidade Portuguesa, Para Melhor a Transformar
O debate sobre Economic Oversight e Economic Regulation tem interesse, se o adaptarmos à realidade de Portugal

·          ausência de uma tradição de Transparência e de Oversight/Regulation na Gestão Aeroportuária,

·          limitações em poder, independência e capacidade de intervenção do actual INAC – Instituto Nacional da Aviação Civil,

·          interligação da  Economic Oversight e Economic Regulation com a Autoridade da Concorrência,

·          experiência das Entidades Reguladoras existentes no País e como a do Transporte Aéreo tem de ser diferente.

Podemos aprender muito com as experiências estrangeiras e toda a bibliografia existente. Nada de relevante acontecerá se não tivermos em conta a realidade portuguesa, para a poder transformar profundamente.

e.2.Regulação Económica e da Qualidade de Serviço do Sector Aeroportuário Nacional

Þ     Decreto-Lei nº 217/2009, de 4 de Setembro
O Decreto-Lei nº 217/2009, de 4 de Setembro “Define o modelo de regulação económica e da qualidade de serviço do sector aeroportuário nacional”. Este diploma legal deve ser enquadrado no seguinte timming:

·            Privatização Parcial da ANA e construção do Novo Aeroporto de Lisboa,

·            Aprovação de diploma legal de reforço à capacidade reguladora do INAC.

Em 2010, durante o Governo minoritário de José Sócrates, este processo perde ímpeto político – ver, nomeadamente, o pedido de Apreciação Parlamentar do Decreto-Lei nº 33/2010, de 14 de Abril.

Þ     Um Novo Quadro Jurídico
Do preâmbulo do Decreto-Lei, citamos:

·          “Importa, assim, criar um novo quadro jurídico no que diz respeito às questões de regulação económica do sector aeroportuário. Torna -se necessário proceder a uma melhor delimitação e consequente clarificação das esferas de atribuições e de actuação dos domínios tutelar e de regulação económica. Ao mesmo tempo, importa que as taxas e a qualidade de serviço sejam estabelecidas com base num quadro regulativo estável e bem definido, que responda às necessidades dos utilizadores e promova a eficiência na gestão aeroportuária, a remuneração adequada dos capitais investidos e o investimento aeroportuário adequado às necessidades da economia nacional.

O prosseguimento destes objectivos requer não só uma alteração ao quadro legal vigente, como a criação de um novo regime autónomo, no âmbito da qual se definam e delimitem, com precisão, as funções de regulação económica, que são atribuídas ao Instituto Nacional da Aviação Civil, I. P., que exercerá as correspondentes funções de autoridade reguladora.” [o sublinhado é nosso].

Þ     Princípios da Regulação Económica
Segundo o Decreto-Lei, a Regulação Económica assenta nos seguintes princípios:

a) Adopção, como modelo de regulação, de um modelo single till;

b) Estabilidade das taxas ao longo do tempo;

c) Liberdade de fixação anual dos montantes das taxas pelas entidades gestoras aeroportuárias, desde que respeitada a receita média máxima por passageiro determinada pelo INAC, I. P.;

d) Remuneração adequada da base de activos regulados, num quadro de eficiência económica;

e) Regulação por incentivos para promover a gestão eficiente dos aeroportos e de outros aeródromos pelas respectivas entidades gestoras;

f) Transparência, através da consulta dos utilizadores nas fases de tomada de decisão do INAC, I. P., e das entidades gestoras aeroportuárias sobre o processo regulatório e o processo de investimento em novas infra -estruturas.

Þ     O “Efeito Rede” ou Individualizar os Aeroportos
Ainda segundo o Decreto-Lei, o período de regulação tem, em regra, cinco anos, a menos que o INAC, I.P. outro determine, nos termos da legislação.

Por cada período de regulação, são fixados

·          O nível da receita média máxima por passageiro,

·          Os indicadores e níveis de qualidade de serviço.

Seguem duas disposições que resultam do “Efeito Rede”

·          “5 — Nas redes aeroportuárias, o nível da receita média máxima por passageiro deve ser estabelecido numa óptica de rede.

6 — O disposto no presente artigo visa promover a compatibilização entre as necessidades de realização de investimentos nos prazos adequados e a definição de um quadro estável de taxas, que evite flutuações excessivas susceptíveis de ter efeitos negativos nas actividades aeroportuárias e de transporte aéreo.”.

Estas disposições podem resultar de estar então em causa financiar a construção do Aeroporto de Lisboa. Com a Privatização Total da TAP e ANA e sem este objectivo, devemos considerar a necessidade dos dois indicadores serem fixados por aeroporto.

Þ     Um Sinal Politico
Em 6 de Junho, o Secretário de Estado das Obras Públicas afirma “Governo quer transformar INAC até ao fim da legislatura”. Depois de informações sobre aspectos administrativos e outros referentes à Regulação Técnica, o Secretário de Estado admitiu ainda que a estratégia do Executivo quanto às mudanças a incutir no INAC vai mais longe:

·           "Queremos aprofundar a sua [do INAC] função de regulador independente tornando-o até ao fim da legislatura uma autoridade", o que lhe dará mais poderes na sua acção.

Privatizamos TAP e ANA em 2012/13 e teremos uma “autoridade” antes do fim da legislatura? A afirmação não brilha pela (indispensável) determinação e, ainda menos, pelo calendário (12).

Þ     Duas Situações Atípicas

A Regulação das Actividades de Assistência em Escala ao Transporte Aéreo (Handling, em português corrente) é objecto de disposições comunitárias, em longo processo de elaboração/aplicação/avaliação/revisão.

A aplicação desta Regulação em Portugal é marcada por

·          o Estado a ser concorrente dele próprio, com a Groundforce (TAP) e Portway (ANA),

·          uma situação confusa e que ilustra a capacidade de intervenção da Autoridade da Concorrência,

·          a gravíssima degradação da qualidade de serviço, entre 2006/2007, com prejuízos para a Oferta de Turismo e Imagem do País.

O processo de privatização da Groundforce é um fantasma que paira sobre o da Privatização Total da ANA.

Outra situação atípica é a da fixação das Taxas de Segurança e sobre quem suporta os custos: o utilizador (é o nosso caso), o contribuinte ou uma repartição (caso de Espanha).

A Bem da Nação

Albufeira 9 de Junho de 2012

Sérgio Palma Brito

Referências

(1)Ao leitor não familiarizado com a terminologia, sugerimos, neste e noutros casos, o Google e/ou a Wikipedia.

(2)O Documento de Trabalho começa por uma «caixa» sobre o conceito de Rede Aeroportuária e a definição legal da “Rede Aeroportuária gerida pela ANA”, noção que designamos por Rede Aeroportuária.

(3)Ao nível a que nos situamos, a Acessibilidade Aérea a Portugal compreende Companhias Aéreas e a Rede Aeroportuária – só a Competitividade desta Acessibilidade junto da Procura Final permite que haja passageiros nos Aviões e Aeroportos.

 (4)ICAO – International Civil Aviation Organization ou OACI – Organização Internacional da Aviação Civil. Sugerimos consulta da Wikipedia e/ou www.icao.int; no que segue sobre propostas do ICAO, ver

Doc 9082 ICAO's Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services, Ninth Edition, 2012


Doc 9562 Airport Economics Manual, Second Edition, 2006


(5)Insistir nesta prioridade não é obsessão nossa, mas sim tirar as consequências das Prioridades definidas a nível de Turismo.

(6)Ver Jornal de Notícias de 21 de Abril de 2012.

(7) Jornal de Negócios 04.06.2012.

(8)Idem.

(9)Decreto-Lei n.º 33/2010, de 14 de Abril.

(10) Apreciação Parlamentar 36/XI, do Decreto-Lei n.º 33/2010, de 14 de Abril, ver


(11) ICAO Document 9562,  2.13.

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